PANAMÉRICANISME

PANAMÉRICANISME

L’expression de «panaméricanisme» désigne un mouvement qui tend à rassembler les États du Nouveau Monde dans un ensemble organisé favorisant leur coopération politique, économique et culturelle. Si le Canada n’y a jamais participé, en revanche, les jeunes États des Caraïbes anglophones y ont adhéré dès leur accession à l’indépendance et ont été admis dans un système qui, jusque-là, ne comprenait, à côté des États-Unis, que les pays de l’Amérique centrale et de l’Amérique du Sud: l’Organisation des États américains (O.E.A.).

Créée en 1948, à Bogotá, celle-ci constitue le cadre institutionnel du panaméricanisme.

L’origine de ce mouvement est, cependant, beaucoup plus ancienne. On l’attribue à l’initiative de Simón Bolívar, qui convoqua, en 1826, à Panamá, les représentants des jeunes républiques pour conclure un traité d’union des confédérations. Les États-Unis y envoyèrent des représentants qui ne parvinrent jamais à rejoindre le Congrès et l’on discutera toujours sur la véritable ampleur du «rêve de Bolívar» pour déterminer si, dans sa pensée, l’Union devait comprendre les États-Unis ou, au contraire, se limiter à un ibéro-américanisme.

On peut tout autant faire remonter le panaméricanisme à la formulation, en 1823, par le président Monroe, de sa célèbre doctrine tendant à dresser une barrière contre les intrusions de l’Europe en Amérique latine (cf. doctrine de MONROE). Cette doctrine supposait un continentalisme. L’isolationnisme nord-américain atteignait l’ensemble d’un continent dont l’isolement géographique devait protéger l’intégrité politique contre les interventions européennes.

Si celles-ci se produisirent à diverses reprises au cours du XIX^e siècle, elles ne supportent cependant aucune comparaison, quant à la fréquence et à l’importance, avec celles des États-Unis. Tirant profit de l’isolement continental et de la position privilégiée qu’ils s’étaient faite en son sein, ils ont voulu conquérir, au sud du río Grande (qui, depuis 1848, marque la frontière entre le Mexique et la partie indiano-latine du continent), non seulement des positions économiques dominantes, mais également une influence politique décisive. Le panaméricanisme a ainsi revêtu un certain caractère équivoque: mouvement d’expansion de l’impérialisme yankee ou association des républiques américaines?

Pratiquement, l’expansion de l’impérialisme yankee n’a cessé de se manifester, ne serait-ce qu’à raison du déséquilibre objectif créé par l’extraordinaire développement des États-Unis face à une Amérique latine économiquement livrée aux contradictions du sous-développement et aux maux politiques qui en sont, avec l’instabilité gouvernementale, la conséquence habituelle. Cependant, les républiques latino-américaines sont tout de même parvenues à doter le système interaméricain de principes et d’institutions qui, en dépit des méconnaissances dont ils sont victimes ou des difficultés qu’elles rencontrent, donnent au panaméricanisme actuel un visage nouveau. Cette évolution résulte essentiellement du fait que, conçu dans l’isolationnisme continental, le panaméricanisme subsiste aujourd’hui au sein d’un monde exigu où le régionalisme perd de son exclusivisme, cependant qu’au plan proprement américain la sécession cubaine tend à porter à l’échelle mondiale les problèmes de l’Amérique latine.

1. Le panaméricanisme dans l’isolement continental

L’isolationnisme nord-américain n’a été inspiré que par la volonté de rompre avec l’Europe, vieux continent marqué des péchés de l’obscurantisme religieux, de la misère et de la guerre. Les «Pilgrim Fathers» avaient voulu créer un monde nouveau au Nouveau Monde. Pour autant, rien n’interdisait au gouvernement de Washington des entreprises vers le Sud, où apparaissaient des États américains, certes, mais de traditions différentes, instables, n’ayant pas encore acquis la morale politique et celle des affaires que, précisément, le tuteur du Nord souhaitait leur apporter.

Le panaméricanisme colonial

À l’initiative du secrétaire d’État, James Blayne, fut convoquée, en 1899, à Washington, une conférence interaméricaine dont l’objet était de favoriser les échanges commerciaux. Elle créa, à cette fin, un Bureau des républiques américaines, premier organe permanent, à l’origine de toute une série d’institutions qui, empiriquement, verront le jour au cours des décennies suivantes.

En 1901, une seconde conférence se tint à Mexico, suivie, de quatre ans en quatre ans, d’une nouvelle réunion, chaque fois dans une ville différente.

L’organe plénier du système interaméricain, la Conférence panaméricaine, s’était ainsi dégagé spontanément, sans charte préalable, de la nécessité de rencontres périodiques.

Entre-temps, le bureau, doté d’un directeur, constituait le secrétariat de ce que l’on appelait, avant la Première Guerre mondiale, l’Union panaméricaine, dont le siège était à Washington et qui comprenait également un conseil directeur présidé par le secrétaire d’État des États-Unis et composé des ambassadeurs des républiques latines accrédités auprès du gouvernement américain. Ainsi, apparaissait nettement le rôle directeur de celui-ci dans le système.

Les États-Unis ne renoncent pas aux habitudes prises au siècle précédent et développées sous la présidence de Theodore Roosevelt avec la big stick policy (politique du gros bâton) et la dollar diplomacy (diplomatie du dollar). De grandes sociétés américaines se voient concéder la richesse principale du pays où elles s’établissent et où elles prennent, du même coup, une influence politique déterminante. On a pu dire que l’Union panaméricaine était le ministère des Colonies de Washington.

Les républiques latines n’ont pas accepté de bon gré cette situation, et une véritable hantise de l’intervention étrangère s’y est répandue. La Conférence panaméricaine de La Havane, en 1928, fournit l’occasion de mettre en procès l’interventionnisme yankee, malgré les efforts du secrétaire d’État Charles E. Hugues pour essayer de justifier la politique de son pays.

Ce n’est qu’avec l’avènement de Franklin D. Roosevelt que celle-ci va changer.

Le panaméricanisme du bon voisinage

L’avènement au pouvoir, en 1933, du président Roosevelt se produit la même année que celui de Hitler. La Seconde Guerre mondiale est en marche, et le nouvel hôte de la Maison-Blanche, qui la prévoyait, jugea indispensable de reconquérir la confiance des républiques du Sud afin d’avoir en elles des alliés sûrs.

Dès son discours inaugural, il s’adressait à l’Amérique latine et annonçait la mise en place de la good neighbour policy . Celle-ci devait se manifester dans des conférences tenues à Montevideo et à Lima en 1933 et en 1936. On y affirmait, dans la première, la continentalisation de la doctrine de Monroe: désormais, tout danger menaçant un État du Nouveau Monde susciterait une consultation de l’ensemble des pays américains. On créait, lors de la seconde, l’organe destiné à permettre cette consultation d’urgence, par la réunion consultative des ministres des Affaires étrangères.

Il ne devait pas tarder à entrer en fonctions. Tout de suite après le déclenchement des hostilités en Europe, il se réunissait pour la première fois à Panamá, adoptait une déclaration de non-belligérance, assortie de la définition d’une zone de sécurité qui, jusqu’à deux cents milles au-delà des côtes du continent, pourrait protéger celui-ci de la contamination du conflit en y interdisant des actes de guerre.

Après l’invasion de la France, en juin 1940, une nouvelle réunion se tint à La Havane qui, envisageant l’hypothèse d’une occupation par l’Allemagne des positions françaises hollandaises et britanniques dans le Nouveau Monde, décidait que, en cas de menace plus précise, ces territoires seraient placés sous la gestion d’une commission interaméricaine. L’hostilité à l’égard de l’Axe se manifestait ainsi plus nettement, et l’acte le plus important de cette réunion était la résolution XV, qui introduisait la notion de sécurité collective dans le système américain: si un État du continent était victime d’une agression, tous les autres États américains s’engageaient à lui porter secours. Aussi bien, après l’attaque de Pearl Harbour, la réunion des ministères des Affaires étrangères se tint à Rio de Janeiro, en janvier 1942. Toutes les mesures étaient prises pour protéger les républiques latines contre les tentatives d’immixtion nazie et fasciste, à la faveur notamment d’un changement de gouvernement dont on pensait qu’il risquait d’être facilité par de fortes implantations allemandes et italiennes dans certaines régions.

On créa, à cette fin, le Comité pour la défense politique du continent, chargé de mettre en œuvre des mesures pour lutter contre la subversion et pour obtenir un refus collectif de reconnaissance de tout gouvernement suspect de sympathie pour l’Axe. De fait, les républiques rompirent les relations diplomatiques avec ce dernier, et le Brésil envoya un corps expéditionnaire sur le front d’Italie en 1943. Seule l’Argentine ne se ralliait qu’in extremis. Tous les autres pays secondaient dans leur effort de guerre les États-Unis, qui, privés des ressources de l’Insulinde, trouvaient en Amérique latine une réserve de matières premières et stratégiques, tout en y installant d’importantes bases militaires.

En échange de cette coopération, ils consentaient à aider l’industrialisation de l’Amérique latine. L’effort économique rejoignait la confiance politique. Une conférence tenue à Mexico se concluait par l’acte de Chapultepec qui libéralisait le système, prévoyant notamment une rotation pour la présidence du conseil directeur et la possibilité de nommer pour composer celui-ci des ambassadeurs ad hoc, non accrédités auprès de la Maison-Blanche.

On s’efforçait aussi de renforcer la sécurité collective, mais c’est après la guerre, avec le traité d’assistance réciproque, signé à Rio de Janeiro le 2 septembre 1947, que le continent était doté d’un mécanisme destiné à écarter les agressions dont il pourrait être l’objet.

En effet, entre-temps, après la défaite de l’Axe, l’adversaire potentiel avait changé. C’est à l’éventualité d’opérations d’inspiration communiste qu’entendait répondre le traité, qui apparaissait déjà comme une des premières pièces de la guerre froide. Il tendait, en tout cas, à sauvegarder l’esprit de Monroe en assurant l’isolement continental. Dans la même voie, le système institutionnel devait être codifié et rationalisé par la conférence qui adopta, le 30 avril 1948, la charte de Bogotá. Tous les organes qui étaient nés sous l’empire des besoins se trouvaient maintenus: la conférence panaméricaine, qui devait se réunir tous les cinq ans, la réunion consultative des ministres des Affaires étrangères, organe de consultation prévu par le traité de Rio, le conseil directeur à la tête d’un secrétariat qui conservait le nom d’Union panaméricaine, cependant que l’ensemble du système constituait désormais l’Organisation des États américains. Cet édifice devait être confronté à une situation toute nouvelle: la fin de l’isolement continental.

2. Dissensions interaméricaines

Les institutions panaméricaines n’ont pas toutes fonctionné avec un égal bonheur. Certes, sur le plan administratif, une œuvre non négligeable a été accomplie, particulièrement au niveau de la qualification du droit international privé.

Les rouages et procédures mis en place à Rio et à Bogotá ont permis de résoudre pacifiquement divers conflits survenus, notamment, entre pays d’Amérique centrale. Lorsqu’une situation contentieuse apparaît, produite, en général, par l’intrusion dans un pays de forces de rébellion ayant pris leur départ d’un territoire voisin, l’organe de consultation se réunit immédiatement, au niveau du Conseil ou des ministres des Affaires étrangères, nomme une commission d’enquête et obtient un réglement au moins provisoire.

En revanche, la Conférence panaméricaine ne s’est tenue qu’en 1954 à Caracas. Elle fut le théâtre de l’opposition fondamentale des points de vue de l’Amérique latine et des États-Unis; le malentendu est à la fois économique et politique.

Les gouvernements latino-américains, se montraient déçus de voir la générosité américaine se répandre sur le monde après avoir permis la reconstruction de l’Europe grâce au plan Marshall, sans qu’ils reçoivent eux-mêmes une aide gouvernementale systématique; Washington ne s’adressait à une Amérique latine livrée au désarroi du sous-développement que pour lui demander une coopération politique de plus en plus étroite pour lutter contre le communisme.

À la Conférence de Caracas, Foster Dulles répondait «Trade, no aid », aggravant encore les désillusions latino-américaines. Le voyage du vice-président Richard Nixon en 1958 fut marqué de violentes manifestations antiaméricaines.

La même année, le président du Brésil, J. Kubitschek, proposait un programme: l’Opération panaméricaine, préconisant une mobilisation de toutes les républiques et des États-Unis pour lutter contre le sous-développement. Il ne s’agissait plus d’obtenir une simple aide bilatérale de Washington, mais de mettre sur pied un véritable plan à l’échelle continentale, supposant des réformes profondes de structures.

Ce programme fut repris par le président J. F. Kennedy, qui l’exprima dans l’Alliance pour le progrès. Déjà, en 1959, avait été créée la Banque interaméricaine de développement, afin de favoriser les investissements des capitaux publics et privés et, en 1960, le Fonds des opérations spéciales pour la réalisation d’équipements économiques et le Fonds de gestion pour le progrès social étaient venus s’y ajouter. Mais c’est en 1964, à la conférence de Punta del Este, que fut consacrée l’Alliance pour le progrès, plan décennal de développement économique et social pour lequel les États-Unis s’engageaient à fournir la plus grande part des vingt milliards de dollars nécessaires à l’entreprise.

Le malentendu semblait résolu, le nouveau président ayant compris les besoins profonds des pays du Sud; mais, outre les résistances du Congrès s’efforçant de rogner les crédits, le programme devait se heurter à celles des élites traditionnelles qui, en Amérique latine, rechignaient devant les réformes agraires fiscales, sociales et hâtaient l’évasion des capitaux. Dès lors, après l’assassinat du président Kennedy, l’Alliance devait perdre beaucoup de son dynamisme et se solder, en définitive, par un échec. Cette désillusion au plan économique rejoignait le trouble politique consécutif à l’instauration à Cuba d’un régime que Fidel Castro avait fini par déclarer marxiste-léniniste.

En 1962, les États-Unis avaient obtenu de l’O.E.A. l’expulsion du gouvernement cubain et, en octobre de la même année, l’affaire des missiles soviétiques avait été l’occasion pour l’Organisation de retrouver une certaine unité autour des États-Unis.

Cependant, celle-ci ne devait pas résister à l’intervention armée américaine à Saint-Domingue, en 1965, trente mille marines ayant débarqué dans l’île pour soutenir le gouvernement en place contre une révolte hâtivement qualifiée de communiste. L’Organisation des États américains accepta de couvrir cette opération en envoyant une force interaméricaine de paix qui ajoutait aux soldats américains une troupe brésilienne et trois dizaines de gendarmes costaricains. L’Organisation sortit affectée et très divisée de cette affaire, dont le règlement fut surtout dû au médiateur envoyé par les Nations unies. Les efforts américains pour tenter de pérenniser la force interaméricaine échouèrent grâce à l’opposition, notamment, du Mexique et du Chili.

Après moins de vingt ans, la charte de Bogotá semblait bien dépassée et l’O.E.A. incapable d’absorber les contradictions interaméricaines. Une entreprise de réforme était d’ailleurs lancée qui aboutit à la réorganisation du système.

3. Renouvellement dans un monde ouvert

La onzième Conférence panaméricaine, qui devait se tenir à Quito en 1959, n’avait pu se réunir. Ce fut une conférence extraordinaire des États américains qui fut convoquée, en novembre 1965, à Rio de Janeiro dans un contexte marqué par les remous encore vifs laissés par les événements de Saint-Domingue.

L’acte de Rio proclame la nécessité d’imprimer un nouveau dynamisme au système interaméricain en modifiant la structure de l’O.E.A.

Diverses idées majeures apparaissent: introduire dans la Charte des impératifs du développement, perfectionner les structures, améliorer les procédures de règlement des différends.

La Conférence interaméricaine extraordinaire qui se tint à Buenos Aires du 20 au 27 février 1967 adopta un protocole modifiant 27 articles de la charte de Bogotá.

La réforme répondait aux trois préoccupations essentielles qui la commandaient: définition de normes économiques, mise en place de nouvelles structures et amélioration de la procédure de règlement des différends.

Définition des normes économiques

Alors que la charte de Bogotá était fort brève sur la coopération économique, la Conférence de Buenos Aires introduit, sous la forme de règles de comportement que les États membres de l’Organisation ont l’obligation de respecter, une véritable doctrine du développement. Certaines de ces normes imposent une politique économique et sociale à l’intérieur de chacune des républiques: accroissement substantiel du produit national, distribution équitable du revenu national, régime fiscal rationnel, modernisation de la vie rurale, diversification de l’industrialisation, stabilité des prix intérieurs, rémunérations équitables, lutte contre l’analphabétisme, etc.

La nouvelle charte comprend également des normes sociales: droit au bien-être matériel et au développement spirituel, droit au travail, droit de grève; des normes relatives à l’éducation, la science et la culture: enseignement primaire obligatoire et gratuit, extension de l’enseignement secondaire, enseignement supérieur accessible à tous, etc.

On mesure ce que ces règles, par ailleurs bien fondées, ont d’ambitieux et l’on peut émettre quelques doutes sur la disponibilité de tous les États américains à les mettre sincèrement en œuvre.

D’autres normes se situent au plan de la coopération continentale et tendent à promouvoir l’intégration économique aux fins du développement, intégration présentée comme «un des objectifs du système interaméricain». Ces dispositions ont pour but de faire couvrir par le panaméricanisme des regroupements subrégionaux à caractère ibéro-américain.

Le Marché commun des États de l’Amérique centrale, décidé en 1960, et, surtout, l’Association latino-américaine de libre échange (A.L.A.L.E.), créée le 18 février 1960 par le traité de Montevideo, tendent, en effet, à mettre progressivement en œuvre un marché commun latino-américain grâce à une intégration des économies des États membres, qui devrait être réalisée en 1985.

Depuis, une intégration économique plus étroite a été tentée par le Pacte andin de mai 1969 entre le Pérou, l’Équateur, la Colombie et le Venezuela.

Ces efforts ibéro-américains ne peuvent se passer de l’appui des États-Unis et c’est la raison pour laquelle la Carta reformada porte au plan continental les normes de l’intégration.

Les nouvelles structures

On regrettait que la vieille conférence panaméricaine, organe pesant, ne se soit pas réunie depuis 1954. La création d’une Assemblée générale, nouvel organe suprême de l’Organisation à périodicité annuelle et non plus quinquennale, a rationalisé le système.

Au lieu du Conseil unique, se trouvent établis trois conseils où tous les pays sont représentés, la présence des États-Unis ne permettant pas aux républiques de consentir à la constitution d’organes restreints.

Le Conseil permanent prolonge l’ancien conseil. Il a pour objet de veiller au maintien des relations amicales entre les membres en les aidant à régler leurs différends. Il dispose, à cet égard, d’une commission interaméricaine des solutions pacifiques fonctionnant comme organe subsidiaire du Conseil. Le siège de ce dernier est maintenu à Washington.

Le Conseil économique et social interaméricain (C.E.S.I.) a pour mission de coordonner l’ensemble de l’activité économique de l’Organisation. Il peut recommander des plans et intervenir lorsqu’un État membre, dont la situation serait menacée, aurait besoin d’une aide commune. Se réunissant au moins une fois par an, au niveau des ministres de l’Économie et des Finances, le C.E.S.I. se trouve doublé d’un Conseil interaméricain pour l’éducation, la science et la culture, dont la périodicité est également annuelle.

À côté de ces organes principaux, il existe un Comité juridique interaméricain dont le siège est à Rio, chargé d’étudier spécialement les aspects juridiques de l’intégration économique, une commission interaméricaine des droits de l’homme, organe nouveau, devant rédiger une déclaration des droits, et les faire respecter.

Enfin, le secrétariat général, qui renonce à la vieille appellation d’Union panaméricaine, est placé sous la direction, non plus d’un directeur, mais d’un secrétaire général nommé pour cinq ans, alors que son prédécesseur l’était pour dix ans.

On attend de cette structure un dynamisme plus grand face aux impératifs nouveaux, tant au plan politique que sur le terrain économique et social.

Malgré les efforts des États-Unis, aucune innovation n’était introduite dans le domaine de la sécurité collective et de la coopération militaire.

Le règlement des différends

Le Conseil permanent se voit confier, en ce qui concerne le règlement des différends, la responsabilité principale, fournissant ses bons offices, pouvant procéder à des enquêtes. En cas d’échec, il doit faire rapport à l’Assemblée générale. Ses compétences restent modestes; elles n’en font point un organe directeur comparable au Conseil de sécurité des Nations unies, l’organe interaméricain ne pouvant agir efficacement qu’avec l’accord des parties en cause. Le fait est d’autant plus regrettable que les conflits, notamment sur des problèmes de frontières, demeurent importants en Amérique latine.

Toutefois, l’avenir du panaméricanisme reste surtout conditionné par la nécessité d’une double volonté politique, celle des États-Unis de revenir à l’esprit de l’Alliance pour le progrès et celle des pays latino-américains d’entreprendre les réformes de structures fondamentales. Faute de quoi, il risque de sombrer dans ce qui, pour les uns, serait la solution du désespoir, et, pour les autres, est la suprême espérance: la révolution ibéro-américaine.

panaméricanisme [ panamerikanism ] n. m.

• 1903; de panaméricain

♦ Polit. Système qui vise à placer toutes les nations américaines sous l'influence des États-Unis et à empêcher toute ingérence dans les affaires américaines.

● panaméricanisme nom masculin Mouvement de solidarité continentale tendant à améliorer et à développer les relations des républiques américaines entre elles. (Inauguré par le président des États-Unis Monroe proposant de reconnaître les nouvelles républiques d'Amérique latine [1822], le panaméricanisme est à l'origine de l'Union panaméricaine [1910], puis de l'Organisation des États américains [1948].)

panaméricanisme

n. m. POLIT Mouvement tendant à regrouper les états américains.

panaméricanisme [panameʀikanism] n. m.

ÉTYM. 1903; de panaméricain.

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♦ Polit. Système qui vise à placer toutes les nations du continent américain sous l'influence politique et économique des États-Unis et à empêcher les puissances européennes de s'ingérer dans les affaires américaines.

Encyclopédie Universelle. 2012.